Скупые клиенты лоббистских фирм

Гусинский… Невзлин… Чубайс: Кто, как и за сколько продвигает свои политические и экономические интересы в США? Об этом рассказывается в исследовании, фрагменты которого предлагаются вниманию всех заинтересованных лиц…

Политический лоббизм

[…] В 1997-2002 гг. группе "Мост" и телекомпании НТВ оказывали лоббистские услуги соответственно "Рубинштейн ассошиэйтс" и одна из самых влиятельных юридических фирм Вашингтона "Пэттон Боггс", получившие за них 2,8 млн. долл. - 36% расходов российского лобби в США.
При содействии последней Конгресс США 8 мая 2001 г. даже принял совместную резолюцию, внесенную членами Палаты представителей демократом Т. Лантосом и республиканцем К. Смитом, в которой выражалась обеспокоенность Конгресса тем, что:

- во-первых, 14 апреля 2001 г. Газпром сменил состав совета директоров единственной независимой телекомпании НТВ;
- во-вторых, 17 апреля 2001 г. была закрыта одна из московских независимых газет "Сегодня";
-в-третьих, налоговые органы начали предъявлять претензии телекомпании ТНТ, предоставившей свой эфир бывшим журналистам НТВ.

На этом основании участие России в "Большой восьмерке" должно было быть приостановлено до тех пор, пока она: не продемонстрирует приверженность нормам свободы слова; не разрешит мирным способом конфликт в Чечне, привлекая к судебной ответственности всех лиц, нарушивших права человека; не осуществит реформу судебной системы, препятствующую произвольному аресту граждан и обеспечивающую им равный доступ к судебной защите своих прав.

Более того, даже был принят закон 2002 г. "О демократии в России", внесенный тем же Лантосом. Поскольку это единственный закон США, принятый при участии российских групп интересов, остановимся на нем несколько подробнее.

В статье 3 определяются следующие направления политики США в отношении России:
- интеграция РФ в сообщество западных стран, включая поддержку стабильной демократии и рыночной экономики, а также содействие вступлению нашей страны в соответствующие международные организации;

- развитие диалога между сотрудниками правительства США, с одной стороны, и представителями частного сектора и правительства РФ - с другой, по вопросам интеграции России в сообщество западных стран; консультирование с правительством РФ по проблемам осуществления экономических и социальных реформ, необходимых для поддержки роста российской экономики и ее полного перехода к рыночной модели; содействие в проведении добрососедской политики в отношении стран СНГ в духе принципов регионального взаимодействия; поощрение партнеров по "Большой семерке" и международных финансовых институтов, включая Всемирный банк, МВФ, ЕБРР, в развитии финансовых гарантий при кредитовании РФ.

Статья 5 определяет конкретные программы помощи РФ. Президент США обязан:

во-первых, работать с правительством России, Государственной думой, представителями федеральных судов РФ по вопросам реализации Уголовно-процессуального кодекса и других законодательных актов;

во-вторых, учредить программы гражданского образования, касающиеся демократии, государственной политики, права, СМИ, включая создание Американских центров и школ государственной политики в российских университетах;

в-третьих, поддерживать программу региональных инициатив, обеспечивающую помощь регионам, выражающим приверженность реформам, демократии и верховенству закона, что может стать примером для всех регионов РФ.

Кроме того, радио "Свободная Европа" и "Голос Америки" должны использовать новые методы при взаимодействии с российскими СМИ для распространения информации о демократии, свободной рыночной экономике, верховенстве закона и правах человека. Статья 6 выделила на эти цели в 2002 финансовом году 50 млн. долларов.

Помимо этого, Госдепартамент США неоднократно выражал свою "серьезную озабоченность" ситуацией вокруг НТВ. Однако для осуществления операции в Афганистане США требовалось содействие России в Средней Азии, поэтому вопросы демократии не стали камнем преткновения в отношениях между нашими странами.

С 2003 г. интересы группы МЕНАТЕП и компании ЮКОС представляют соответственно "Ковингтон энд Бэрлинг", "Гринберг Трауриг" и "АПКО Уорлдуайд ".
За последние два года они заработали 200 тыс. долл. Лоббисты отрабатывают свои скромные по вашингтонским меркам гонорары: Госдепартамент США постоянно заявляет о своей "серьезной озабоченности" ситуацией вокруг ЮКОСа, а также состоянием демократии в России.

Как и в случае с НТВ, 21 ноября 2003 г. Конгресс США принял совместную резолюцию о необходимости приостановить участие России в "Большой восьмерке" и отменить проведение в 2006 г. в Москве встречи ее членов. В Палате представителей это предложение внесли уже знакомый нам демократ Т. Лантос и республиканец Ч. Кокс, а в Сенате - республиканец Дж. Маккейн и демократ Дж.Либерман.
Кроме того, сенатский комитет по международным делам 17 февраля 2005 г. провел "заказанные" клиентом слушания под названием "Отступление демократии в России", на которых выступили председатель - сенатор-республиканец Ричард Лугар, председатель правления ЮКОСа Стивен Тиди, член совета директоров группы МЕНАТЕП Тим Осборн и группа экспертов - директор Российско-Евразийской программы Фонда Карнеги "За международный мир" доктор Андерс Ослунд, консультировавший российское правительство при проведении радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, президент Проекта по транснациональным демократиям Брюс Джексон, директор региональной программы по Евразии Международного республиканского института Стефан Нике, директор региональной программы по Евразии Национального демократического института Нельсон Ледски.

Открывая слушания, сенатор Р. Лугар заявил, что "сейчас судьба демократии в России, по-видимому, наиболее туманна со времен крушения коммунистической системы... но с укоренением сильных демократических институтов российско-американские отношения могли бы эволюционировать от спорадического партнерства до тесной дружбы".
Этому мешают, по мнению сенатора, негативные тенденции в российской политике: отмена губернаторских выборов, дело ЮКОСа и, в частности, продажа Юганскнефтегаза, названная помощником президента РФ А. Илларионовым "аферой года", и т.д.
В своем выступлении С. Тиди обосновал заинтересованность американского правительства в деле ЮКОСа тем что, во-первых, США как крупнейшему потребителю нефти следует контролировать ситуацию вокруг ее крупнейших поставщиков, коим являлся ЮКОС; во-вторых, наличием финансовых потерь американских инвесторов. В результате предъявления налоговых претензий на 27,5 млрд. долл. стоимость компании уменьшилась в 20 раз - с 40 млрд. до 2 млрд. долл. Возбуждение данного дела С. Тиди связывает с тем, что М. Ходорковский в 2002-2003 гг. начал открыто финансировать оппозиционные партии, отказывая в этом "Единой России". Т. Осборн же заявил, что возникновение данного дела связано с желанием государства предотвратить продажу большого пакета акций ЮКОСа одной из американских нефтяных компаний, а также с деятельностью его конкурентов - компаний Роснефть, Транснефть и Газпром.
Кроме того, Т. Осборн предложил включить М. Ходорковского и П. Лебедева в качестве политических заключенных в ежегодный доклад Госдепартамента США по правам человека. Как и в случае с НТВ, прозвучала мысль о том, что Россия не является "подходящим членом" не только "Большой восьмерки", но и ВТО.

Все эксперты единодушно отмечали недемократические тенденции в эволюции современного политического режима России: государственный контроль над национальными СМИ, попытки манипулирования электоральными процессами посредством изменения избирательного законодательства, произвольные аресты бизнес-лидеров, преобладающее доминирование исполнительной власти в ущерб законодательной и судебной. Всеми также отмечалось наличие политической составляющей в деле ЮКОСа и высказывалось пожелание президенту США Дж. Бушу-мл. поставить эти вопросы перед президентом РФ В. Путиным на саммите в Любляне 28 февраля 2005 г. Но сотрудничество с РФ по вопросу о нераспространении ядерного оружия и взаимного контроля стратегических ядерных объектов является более важным фактором в данном случае, несопоставимым с размером средств, затраченных группой МЕНАТЕП. На практике, кипучая деятельность Конгресса не оказывает никакого влияния на Белый дом в этом вопросе.

В рамках лоббистской кампании группы МЕНАТЕП 13 июля 2005 г. в стенах Сената комиссией США по сотрудничеству в безопасности в Европе был проведен полуторачасовой брифинг на тему "Дело ЮКОСа и его последствия для политики и бизнеса в России". Среди выступавших были хорошо знакомые нам лица: К. Смит, Т. Ланотс, Л. Невзлин, а также П. Роудик, старший эксперт по зарубежному праву Исследовательской службы Конгресса США. К. Смит отметил, что был весьма удивлен тем фактом, что текст решения суда дословно совпадал с обвинительным заключением прокуратуры. Т. Лантос заявил, что совместно с уже упоминавшимся К. Коксом он создал в Конгрессе США кокус "Свободная Россия". По мнению П. Роудика, несмотря на значительные позитивные сдвиги в судебной системе России в последнее десятилетие - введение суда присяжных, повышение юридического статуса адвокатуры, передачу права санкции на арест от прокурора к судье - усилилось развитие негативных тенденций: введено, подтвержденное Конституционным судом РФ, но немыслимое в правовом государстве, правило назначения судей с испытательным сроком в три года, после чего вопрос решается окончательно; вводится практика, осужденная Европейским судом по правам человека, замены состава присяжных заседателей и судей в ходе судебного процесса, последний пример - дело Пичугина. Кроме того, приводятся многочисленные нарушения в процессе Ходорковского - Лебедева. Завершая выступление, эксперт заявляет: "Противоречия, нарушения и юридические ошибки позволяют прийти к выводу о том, что приговор г-ну Ходорковскому есть в то же время приговор всей судебной системе России".

В продолжительной речи Л. Невзлина необходимо отметить два момента,

во-первых, призыв к американским общественным организациям участвовать в качестве наблюдателей на парламентских выборах 2007 г. и президентских 2008 г.,

во-вторых, поддержку резолюции Лантоса о приостановке членства России в "Большой восьмерке".
Однако пожелание не принимать Россию в ВТО, содержащееся в письменном варианте выступления, публично в ходе брифинга высказано не было. Нереализованной осталась и угроза сообщить о коррупции в высших эшелонах власти РФ в случае жесткого приговора по делу Ходорковского - Лебедева.

Подводя промежуточные итоги, отметим, что совокупные расходы российских структур на политический лоббизм в США составили 3,2 млн. долл. - 40% всех затрат на лоббирование российских групповых интересов в США.
Лидером здесь выступили группа "Медиа-Мост" и подконтрольная ей на тот момент телекомпания НТВ - 2,8 млн., добившиеся наиболее осязаемых результатов - принятие закона 2002 г. "О демократии в России". Общей тенденцией явились попытки использовать Вашингтон как центр силы глобального масштаба в качестве инструмента в российской внутриполитической борьбе. Отдавая должное американским политикам, следует признать, что в российско-американских отношениях во главу угла ставились конкретные интересы и реальный расклад сил, а не интересы довольно скупых клиентов лоббистских фирм.

Экономический лоббизм

В этой сфере безусловным лидером был тандем ТНК и "Ренова". Первая компания стремилась обеспечить кредитные поручительства от Экспортно-импортного банка США. Лоббист же второй компании не указывал чего-либо вразумительного в полугодовых отчетах касательно целей своего клиента, кроме общей ничего не значащей фразы - "содействие торговому и культурному обмену между США и РФ".
Суммарные затраты ТНК - 3,1 млн. долл. - это 40% всех российских расходов на лоббизм в США. Экономический лоббизм так же существенен, как и политический: все организации вместе взятые затратили около 4,6 млн.долл. на представительство своих интересов, что составляет 60% от общего объема российских расходов на лоббизм в США. Для сравнения: Япония в 2000 г. на развитие экспорта направила 49% лоббистских расходов в США, а на политконсалтинг - 21%. Конечно, эти суммы наверняка занижены и не отражают реальных величин, но здесь показательно соотношение. Вряд ли есть основания предполагать, что представители "Медиа-Моста", НТВ, ЮКОСа и МЕНАТЕПА были более правдивы в отчетной документации. В большинстве случаев речь шла о кратковременном консультировании, а не выстраивании долгосрочной системы представительства интересов, чем занимаются компании других стран, рассчитывающие на серьезное сотрудничество.

К началу 2005 г. у большинства организаций контракты с лоббистскими фирмами истекли. "Сидли энд Остин", хотя и числится лоббистом "Северстали", "Солюшинс Норт Америка" - ИТЕРы, а "Лебоф, Лэмб, Грин энд Макрэ" - Приморского морского пароходства, но в полугодовых отчетах указывают "отсутствие лоббистской деятельности". Это весьма похоже на правду, поскольку крайне жесткое квотирование стального экспорта из России в США никак не модифицируется, о достижениях ИТЕРы в продвижении на американский рынок углеводородного сырья тоже ничего не известно. Объясняя сходную ситуацию, Гроссман и Хелпман отмечали, что чем выше политическая организованность той или иной отрасли, тем выше протекционистские тарифы на продукцию зарубежных конкурентов. Кроме того, степень эффективности зарубежного торгового лобби снижается, если: во-первых, доля импорта невелика, во-вторых, импорт слабо задействован на промежуточных стадиях производства, в-третьих, роль профсоюзов значительна. Непубличность российского бизнеса и власти проявилась и здесь: в лучшем случае в работе через дочерние структуры - "Норимет", в худшем - в создании подставных фирм-однодневок с ничего не говорящими названиями - "Челси коммершиал энтерпрайзис ".

К 2005 г. самым активным игроком на поле бизнес-лоббизма в США стало РАО ЕЭС России, потратившее на эти цели за указанный период 722 тыс. долл. С 2003 г. его интересы в Вашингтоне представляет "Кэссиди энд ассошиэйтс" - самая крупная лоббистская фирма Америки с официальным годовым доходом более 28 млн. долл., которая, кстати, имеет свой филиал в Москве(32). Цель ее деятельности - использование политического влияния США в качестве инструмента, облегчающего доступ российской электроэнергии на зарегулированный европейский рынок. В результате во властных структурах США и ЕС было достигнуто понимание того, что интересы ее клиента должны учитываться при выработке энергетической политики ЕС. Голос российского лобби в США может стать более громким только при реальном увеличении нашего товарооборота и политической консолидации русской "диаспоры", а поскольку и то и другое весьма маловероятно, то и перспективы выглядят соответствующе.

Представители российских интересов в США

Прежде всего, необходимо отметить преобладание на рынке лоббистских услуг юридических фирм, доходы которых значительно превышают прибыли как собственно лоббистских фирм, так и компаний по связям с общественностью. Это объясняется существенно большим разнообразием практического опыта их сотрудников и, как правило, большей длительностью пребывания на этом рынке услуг и, соответственно, более обширными и долголетними связями во всех кругах вашингтонского истеблишмента, по сравнению с фирмами другого рода. Так, ведущие юридические фирмы имеют весьма внушительную историю - "Алстон энд Бэрд" была основана в 1893 г., "Хоган энд Хартсон" - в 1904 г., "Ковингтон энд Бэрлинг" - в 1919 г., "Лебоф энд Лэмб" - в 1929 г., тогда как лоббистские фирмы и агентства по связям с общественностью в массовом масштабе - явления более позднего периода американской истории.

Также следует обратить внимание на две любопытные особенности российского лобби в США, а именно:
первая - из 38 российских структур, лоббировавших свои интересы в Америке, услугами посредников воспользовались 35, тогда как остальные - ЛДПР, Башкирия, Центр российско-американского партнерства - пытались отстаивать свои интересы через соответствующие вашингтонские представительства;

вторая - отдельные компании для обеспечения максимального результата нанимают одновременно несколько фирм (группа МЕНАТЕП и ЮКОС - четыре), подобная практика широко распространена среди американских клиентов лоббистских фирм.

Первая особенность, взятая сама по себе, свидетельствует о некоторой их самонадеянности, но вкупе со второй говорит об определенной степени институциональной зрелости российского лобби в США, которое подобно старшему американскому собрату лоббирует свои цели, как посредством найма порой нескольких специализированных фирм, так и своими силами через специально созданные представительства.

В общем, российские заинтересованные группы для осуществления представительства своих интересов в США выбирали достаточно известные в интересующей нас сфере компании, только существо деятельности шести из 33-х не удалось установить.
Можно также наблюдать определенную, хотя и не слишком четкую, корреляцию доходов фирмы от представительства российских интересов, с одной стороны, и количества занятых на этом поприще лоббистов, а также общих доходов от лоббистской деятельности, с другой стороны. Однако 17 из 33 фирм не входят, по данным вашингтонского Центра «За честность в политике" (The Center for Public Integrity), в число 250 компаний - лидеров лоббистского рынка Федерального округа Колумбия, что может обуславливаться как погрешностями самого рейтинга и неискушенностью российских организаций в выборе подходящего представителя интересов, так и тем, что этот выбор осуществлялся не только на основе престижа и известности той или иной юридической, лоббистской или пиаровской фирмы, но и исходя из факта наличия у нее сотрудника, обладающего необходимыми связями для решения проблемы, стоящей перед российской организацией.

Например, интересы ЮКОСа в США представляет агентство по связям с общественностью "АПКО Уорлдуайд", не входящее в число безусловных лидеров.
Его лоббистами, указанными в регистрационных формах и полугодовых отчетах являются,
во-первых, старший вице-президент агентства Б. Джей Купер, в свое время работавший директором по связям с общественностью Национального комитета Республиканской партии, а также заместитель пресс-секретаря Белого дома и заместитель одного из помощников президента Р. Рейгана;
во-вторых, исполнительный вице-президент Дон Бонкер, 14 лет проведший в стенах Палаты представителей, занимавший места члена комитета по международным делам, председателя подкомитета по международной экономической политике и торговле, сотрудника Президентского экспортного совета;
в-третьих, старший вице-президент Дональд Ригли, член Палаты представителей и Сената с 28 летним стажем; и, в-четвертых, президент "АПКО Марджери Краус", являющаяся членом экспертного совета группы МЕНАТЕП, основного владельца ЮКОСа. Совокупность всех вышеперечисленных факторов и определила выбор АПКО в качестве представителя интересов ЮКОС, несмотря на место в рейтинге, и это привело к довольно заметным результатам, о чем уже говорилось выше.

Суммируя все вышесказанное, отметим, что, с точки зрения объемов лоббистских расходов и масштабов влияния, российские группы интересов не представляют собой серьезную политическую силу, способную повлиять на функционирование политической и экономической системы США, что мы наблюдаем относительно заинтересованных групп других стран. Лоббирование экономических интересов носит спорадический, несистемный характер, политический же лоббизм в самых своих значительных проявления представляет не слишком эффективный ввиду прагматизма американских политиков инструмент внутриполитической борьбы российских групп, и перспективы усиления нашего влияния в Вашингтоне выглядят не слишком радужно из-за крайне небольших объемов российско-американского товарооборота и слабости, неорганизованности российской "диаспоры" в США.
Сам же товарооборот, по свидетельству специалистов, не может быть увеличен без усиления лоббистской активности. Такова диалектика лоббизма. Вместе с тем по степени диверсификации своей структуры российское лобби в США не уступает "зарубежным аналогам", соотношение же его политической и экономической составляющих, при некоторой завышенности первой, вполне сопоставимо с пропорциями развитых стран. В институциональном отношении также отмечаются некоторые признаки зрелости - использование собственных представительств и нескольких компаний одновременно для достижения своих целей.

***
Автор выражает благодарность О. Барвину, аналитику московского филиала лоббистской фирмы "Кэссиди энд ассошиэйтс", за предоставленные материалы.

12.12.2005.